政府采购管理中的问题及对策




内容提要

政府采购是政府管理社会经济生活的一种重要手段。自实行政府采购以来,政府采购工作取得了一定的成效:有效地节约了财政资金,实现了依法行政的目标,提高了财政资金使用效率和财政支出管理水平,减少和遏制了腐败的发生,同时有效地发挥了政府采购政策功能的作用。2003年《政府采购法》的实施更进一步的推动和促进了政府采购工作的发展,对政府采购实施了有效地监督。但是从实际情况来看,政府采购尚处于发展阶段,制度建设与监督管理均存在一些问题。本文以政府采购管理中存在的问题,包括预算缺乏定价基础,资产管理不衔接,审批主体职责不明晰以及监管、处罚薄弱为切入点,对政府采购的管理与制度创新提出看法与建议,包括建立合理的政府采购定价体系,资产配置定额,明确审批主体与职责定位以及加强监管等。

[关键字] 政府采购 问题 管理 制度

 

 

 

Abstract

Government procurement is an important measure for the government to run the social and economic management. Since its implementation, government procurement has made some achievements, such as saving financial fund effectively, realizing the goal of the administration according to law, improving the fund using efficiency, improving the management of financial expenditures, reducing corruption, and achieving the policy function of government procurement as well. "The Government Procurement Law" came into force in 2003, which has promoted the development of government procurement, and has played an important role on relative supervision. However, according to the practice, we can see that government procurement is still in its developing stage, and there are still some problems in the institution construction and supervision. This essay illustrates the problems in the current government procurement, such as the lack of budget pricing foundation, incomplete asset management, unclear responsibilities of the approving authority, as well as weak supervision and management. Meanwhile, this thesis put forward opinions and suggestions on the government procurement management and system innovation, such as to establish a rational pricing system, a fixed asset allocation, clear responsibilities of the approving authority, as well as to strengthen supervision.

 

[key words] government procurement, problem, manage, regulations

 

 

 

 [正文]

一、前言

 

近年来,随着我国财政改革的不断推进,“政府采购”受到了越来越多的关注。2003年《政府采购法》的颁布更是直接地推动和促进了政府采购在中国的发展。但是,在我国,政府采购还存在许多不完善、不规范的现象,其效果无论是从采购规模上还是从行为的规范上,还有相当长的路要走。因此,如何健全政府采购制度,完善政府采购运行机制,加强政府采购监督管理等是政府采购长远发展中亟待深思和解决的问题。

本文试从政府采购的现状出发,着重分析目前政府采购工作中存在的问题,并从产生问题的根本原因出发,探求解决问题的对策。

 

二、成效

我国实施政府采购以来,取得了一定的成绩:制度不断完善,颁布实施了《政府采购法》,规范政府采购活动的全过程,还有《预算法》、《招标投标法》和《合同法》等相关法律也对政府采购活动有相应的约束;运行机制不断健全,采购制度和操作行为进一步完善,依法采购、公开透明的运行机制逐步形成;采购规模不断扩大,由2002年的1009.6亿元增加到2007年的约4000亿元,采购范围不断拓宽,由单纯的货物采购扩大到工程及服务领域。

1、规范政府采购行为,促进依法行政目标的实现

在政府采购制度运行中,政府行为具有双重性,即是市场管理者又是市场参与者。正因如此,政府的采购行为对市场和宏观经济运行有着举足轻重的影响。《政府采购法》的建立,可以明确管理职能与采购职能,一方面使政府采购受市场规则和法律的约束,交易行为平等,另一方面保证政府通过采购政策调控经济,维护市场秩序,真正形成管理职能与采购职能相分离的管理机制。

2、从源头上遏制腐败,促进廉政机制

1999年开始,中纪委就把推行政府采购制度作为从源头上预防和治理腐败的重要措施之一,党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》,明确提出推行政府采购制度是党风建设的一项重要内容。由于政府采购工作遵循“公开、公平、公正”的原则,在实施政府采购的过程中,有利于建立健全采购行为的监督机制。一是直接监督。现行的采购方式主要是公开招标,在整个采购过程中采购单位和供应商会自觉地进行相互监督。二是行政监督。对采购过程中供应商出现的违规违法问题,采购单位可按规定直接向政府采购管理部门进行投诉,维护自己的合法权益。三是外部监督。在政府采购实施过程中,会邀请审计、检查等部门参加开标和评标活动,以加强对采购流程的监督。而有效的监督机制使得政府采购工作更加健康、有序、规范地进行,有效促进政府廉政建设。

3、提高财政资金使用效益和财政支出管理水平

在传统财政支出管理体制和政府采购模式下,由于采购的决策程序不科学,采购行为不规范,操作程序不透明,势必影响政府采购资金的有效使用。建立健全政府采购法制,将政府采购程序和方式,以及资金拨付办法法律化,就可以充分发挥政府采购的积极效应,有利于提高财政资金的使用效益。同时财政部门在采购活动进行过程种随时掌握采购的工作进展和动态,并根据采购合同及验收情况,直接将采购资金拨付给供应商,从根本商杜绝了采购单位截留、挪用财政资金的问题,市财政监督的有关规定落到实处,有利于进一步提高财政资金的运作质量和强化财政支出的管理监督力度。

4、保护民族产业,实施政策功能

根据WTO的有关规定,我国在加入WTO政府采购协定之前,政府采购将是WTO所能够接受的合法的壁垒,也就是说国家可以不受限制地在政府采购这个领域里设立非关税贸易壁垒、限制进口商品、保护国内商品。《政府采购法》的颁布实施,为在全面开放政府采购市场之前,实施扶持国内企业发展等政策提供了法律保护。我们可以充分发挥政府采购非关税贸易壁垒作用,保护和支持民族企业的发展,增强国内企业自我发展能力和国际竞争力。

政府采购作为政策工具,其政策功能不断显现,有效地调控宏观经济;发挥了政府采购导向功能,促进产业结构调整;制定相关的政府采购政策,发挥促进区域经济结构调整;制定市场准入规则、竞争规则、执行监督规则,发挥促进产品质量,技术水平和环境保护的功能;通过扶持中小企业的政策,促进中小企业发展的功能。

三、问题

    政府采购工作在取得一定成效的同时,也存在一定的问题,本文从政府采购预算、预算与资产管理、审批事项的责任确定、监管的有效途径的视角分析目前存在的问题。

1、采购预算编制不准确造成财政精细化管理的薄弱

目前,我国的政府采购预算编制存在的问题之一就是缺乏一个合理的定价体系,就目前的预算编制的现状来看,预算单位在编制政府采购预算时,没有项目或品目的价值可参考,或没有统一的价值标准,往往是“拍脑袋”,随意性很强。如,预算单位可能按照自己的想法随意将某一电脑的预算定为5万元,但事实上在采购时只需支付3万元,形成的2万元的差价在现有的政府采购统计报表系统中,就被默认为---节约资金,但事实上,这2万元并非是节约的,而是由于编制政府采购预算不精细产生的“节约”。一方面造成预算规模盲目扩大,财政部门在审核时也无从控制,占用了国家预算的大盘子;另一方面也助长了预算单位的花钱“大手大脚”的不良风气;更不符合财政精细化管理的要求。

2、采购预算与资产管理不衔接造成行政成本不断扩大

政府采购预算资金管理规定要求,有了政府采购预算才能实施政府采购,即解决了是否有钱采购的问题。换角度而言,只要有政府采购预算就可以实施采购。但没有规定采购项目特别是货物采购项目是否有必要实施,即该资产该不该购置,资产有无定额控制等,这些属于资产管理的范畴。如,有些预算单位的个人名下的电脑多达四、五台,而且,电脑的配置越来越高。这无疑是对财政资金的浪费与低效率的利用,主要原因就是资产管理与采购预算没有很好的衔接起来。越是缺乏这种衔接,造成的后果就是给采购人无视采购需要,盲目编制预算,盲目采购提供了可能。

3、审批事项的责任点划分不清晰造成管理缺失

中央单位的政府采购事项的审批主体为财政部门。按照目前的审批规定来看,财政部门主要进行以下几种类别的政府采购审批,一是公开招标失败转其他采购方式,二是申请进口(只要进口产品相应项目金额在限额标准之上就需上报),三是公开招标限额标准之上的货物、服务、工程采购项目采取其他采购方式进行采购。上报财政部进行审批可有效地加强对资金使用的监管力度,但也产生了一个问题,即审批主体职责定位与责任划分的问题。以进口产品审批为例,所需递交的材料有进口产品申请表、专家论证意见和专家签到表。由于进口产品的申请购买前提一般是需说明所需采购的产品国内不生产,或者国内生产的产品无法满足需要。因此通常专家意见就写明以上情况。但是财政部在审批时很难确定专家意见的准确性,更难确定专家是否具有评审资格。如果财政部门仅根据提交材料审批通过申请,而事后证明该产品不仅国内生产而且满足项目需求,那么这里面所产生的责任由谁来承担。对于申请单位而言,既然财政部门已经审批通过,那么就可购买,事后所产生的一切责任与后果也就应当由财政部门来负责。审批主体职责不清晰,责任划分不明确的问题将大大影响采购工作的实施。

4、监督管理力度不足造成政府采购的约束力下降

建立严格的监督管理机制,以保证政府采购工作的规范运行,是我国政府采购制度建立与完善过程中亟待解决的关键问题。从政府采购的监督管理现状来看,一是缺乏对政府采购各环节的监督手段,如,该实行公开招标的政府采购项目擅自改用其它采购方式代替;采购人与供应商擅自操纵中标过程,改变中标结果等等。二是对采购人违法采购行为的处罚不够严厉,法律手段、行政手段、经济手段的运用不足,使得违法者逍遥自得,造成公众对政府采购失去信心,使市场的公平、公正性下降。

 

四、对策分析

1建立以财政精细化要求为目标的政府采购定价体系

建立完整、准确的政府采购预算编制制度是建立规范、完善的政府采购制度的前提。预算编制的精细化,提高了政府采购的透明度,这对健全财政职能、细化支出管理、提高财政资金的使用效率起到了很好的促进效用。因此,为了细化预算编制,提高预算编制的科学合理性,建议建立起科学合理的政府采购定价体系,确定预算的价值基础,确定主要品目的定价基础、定价原则,可以先以目前的政府采购目录内产品或项目做试点,逐步扩大。使预算编制的价值更为合理,更能正确反映政府采购的规模和节约率。

2
建立政府采购与资产管理相衔接的管理机制

针对采购人根据预算随意采购,无限量采购的现象,建议以资产配置定额为前提的一套科学合理的定员定额体系,建立与政府采购相衔接的资产管理机制。2009年,财政部已尝试对土地、房物、汽车等资产进行管理,针对这一尝试,建议进一步扩大范围,将其扩展到政府集中采购目录内产品,为此,必须首先制定车辆、办公家具、办公设备等的配备标准,做到有章可循,执法有据,将财政资金用到实处,减低行政成本。

3、   准确划分政府采购审批事项的责任点

要使申报审批达到预期的效果,必须明确审批事项各个主体的职责定位及责任点。审批事项涉及各个相关主体,有专家、有上级主管部门,有财政部,各个主体担何种责任,直接影响到审批事项的合理性与真实性。按照目前的审批制度,在中央单位政府采购中,财政部承担了最后的审批工作,相应的也就承担了最后的责任,这必然导致采购相关的主体敷衍了事,然而,必须明确审批主体的职责定位,明确相关责任人的职责,比如审批层层上报,则层层审核人员都应承担相应的责任。以进口产品申报审批为例,申请单位既然出具了相应的专家论证意见,如若事后表明专家意见不实,则采购单位也应承担相应的责任。

4、加强监管,加大惩处和责任追究力度

作为完善政府采购制度的关键问题,监督机制的建立需要从三方面着手,一是建立对政府采购工作的各环节的日常监督,如,采购计划制定环节,建立政府采购预算制度,层层上报,层层批复。要保证政府采购预算的合理性和有效性,防止出现采购单位不顾预算自由采购的行为出现;再如,非公开招标方式的组织是否符合规定,有无“暗箱操作”,这些都需要在日常监督中予以重视。二是要建立审计、纪检监察部门等部门组成的专业监督队伍,形成多层次、多手段的监督体系。监督要有强有力的手段,单位内部的财务监督缺乏一定的手段,所以,要发挥审计、纪检监察部门的作用,采取有效的手段进行监督,这就要求审计、纪检监察部门要加强对政府采购业务的学习和熟练把握,在监督上发挥更大的作用;三是加大处罚力度,要真正形成对政府采购领域违法犯罪行为的高压态势,依法严惩犯罪分子,切实起到威慑作用,遏制政府采购领域腐败现象的滋生蔓延。同时,对国家机关公务员和所属事业单位在政府采购过程中滥用职权、徇私舞弊、恶意串通的行为要坚决予以处理,防止违法不纠、执法不严的现象。

政府采购改革与推进需要一个过程。随着改革的深入,政府采购的问题将不断的得到解决,政府采购的机制将不断的得到完善,我们期待一个更加公开、公平、公
正的政府采购市场。

参考文献

1、马海涛  姜爱华:《我国政府采购制度研究》,北京大学出版社,20074月第一版。

2、中国温州商会网:《政府的采购行为与政策功能》,

http://www.88088.com/zbcg/zfcgtd/2007/0717/226452.shtml

3、任伟:《如何促进政府采购预算的编制工作》[J].政府采购指南,200512月。

4、中华人民共和国财政部网站:《关于我国政府采购存在的问题及对策探析》

http://www.mof.gov.cn/mof/zhengwuxinxi/diaochayanjiu/200811/t20081128_92946.html


  作者:牛志奇

 
主办:水利部预算执行中心