开拓创新稳步推进认真做好水利预算绩效管理工作




水利部财务司

  绩效评价和管理是各国财政改革的最新主题和通行做法,是建立公共财政体制、实现财政资源配置效率最大化的必然要求,是实现财政管理科学化精细化的重要保障。我部从2002 年开始,按照财政部《中央本级项目支出预算管理办法》中提出的对项目支出预算管理进行“追踪问效”和2003年《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法(试行)》的要求,开始展开行政经费绩效考评工作。为贯彻落实十六届三中全会关于“建立预算绩效评价体系”的精神,财政部于2007年制定下发了《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》,围绕实现公共财政、公共服务,提高预算资金的使用效率的目标,开始全面规范和加强中央部门预算绩效考评工作。在两年试点的基础上,又于2009年下发了《关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》,不断把预算绩效管理工作引向深入。我们按照财政部的总体部署和要求,针对水利部门预算绩效管理工作的现状和形势,紧密结合水利部门实际情况和特色,以理论探索为先导,以制度建设为基础,以研究制定具有水利各专业特色和流域特色的绩效目标、考评指标及办法为重点,以信息化为手段,早起步、稳推进、求实效,水利预算绩效管理工作有了一定的进步和提高。

  一、预算绩效管理工作开展情况

  近年来,水利部高度重视部门预算管理工作,把提高对水利中心工作的资金保障能力放在首要位置,在财政投入规模不断扩大的形势下,始终把加强预算绩效管理、调整资金投入结构、提高资金使用效益作为重点不断推进。2005年我们就下发了《关于进一步加强预算项目成果管理和绩效考评的通知》(办财经【2005】153号文件),开始着手规范和加强水利预算绩效管理工作,并印发了《水利部中央级项目支出预算管理细则(试行)》和《水利部中央级项目支出预算管理细则(试行)》等制度,对绩效考评的组织管理、工作程序和结果运用做了明确规定,确立了由水利部统一组织,各单位分级实施的绩效考评分工体系,并与逐步建立的专家评审、年度实施方案申报和总结验收制度一道,共同构建了水利行政事业类预算项目管理框架体系,为绩效考评试点工作的开展提供了制度保证。

  从2006年起,我部稳步推进水利预算项目绩效考评试点工作。连续三年,每年有针对性地选择 1-2个社会效益明显、专业性强、经费数额较大的如“节水型社会建设”、“引江济太”、“长江河道采砂管理”等项目开展绩效考评工作,确定了先通过验收再实施考评的原则,建立了有477人组成、涵盖水利各细分专业的预算项目管理专家库,探索了专家现场考察后与项目单位共同研讨、制定有水利和项目本身特色的绩效目标和指标,专家集体考评方式,组织了《水利部直属预算单位行政事业类项目绩效考评指标体系》的课题研究,开始着手建立对水利行业管理有一定普遍指导意义的比较完整、规范的绩效指标体系,对规范绩效考评工作进行了有益的尝试。

  2009年,在三年试点和理论探索的基础上,选取了“长江中下游河道崩岸及险工险段监测”等具有不同管理服务职能的7家预算单位的7个不同性质项目组织绩效考评试点,进一步细化考评指标,扩大了绩效考评试点的范围。

  从2010年开始,我们按照财政部关于绩效管理工作的新要求,结合课题研究的成果,细化考评指标,制定了新的考评办法和打分方法,采取专家无记名打分的考评方式,减少评价的主观性环节,增加定量考评和客观考评的比例,对“水质监测业务”等项目展开细致全面的考评,把水利行政事业类预算项目绩效管理工作不断引向深入。

  通过近年来的绩效考评试点工作,提高了各级领导和业务部门、财务管理部门的绩效意识,增强了预算单位的“成本-效益”观念,实施了对水利预算项目资金落实情况、预算编制情况、实际支出情况、财务信息质量和财务管理状况等内容的全面考评,更加清楚地掌握了水利财政资金的使用情况和成效,从而进一步提高了水利部部门预算编制科学性和合理性,增强了预算执行的严肃性,促进了项目成果的管理、运用和转化,加强了各单位财务部门与业务部门之间的协调,提高了资金使用效率,促使财政资金逐步实现从“重分配”向“重管理”的转变,不断提高了财政科学化精细化管理水平。

  二、预算绩效实践经验总结

  相对于基本支出,预算项目绩效评价是部门预算绩效管理的重点。水利直属行政事业项目具有很强的公共性、公益性、生态性和社会性的特点,包括管理、建设、修缮、科研、规划、监测等多个方面,内容宽泛、层次复杂、支出效益多样性、衡量标准多元化,绩效考评试点工作尚处于起步阶段,难度很大。我部按照财政部确定的“统一规划、稳步推进、先易后难、分步实施”的原则,逐步推进水利部门绩效管理工作,主要经验做法是:

  1、突破难点、抓准关键,构建具有水利事业特点和流域特色的绩效评价指标体系

  面对无法用货币、数字衡量的社会效益和生态效益、短期效益和长期效益、直接效益和间接效益,财政支出的绩效评价的难点,就是研究确定出通用的绩效目标、内容、指标和方法,把“不可衡量的事”实现量化考评。我们知难而进,以探索建立具有水利事业特点和流域特色的绩效评价指标体系为关键点和突破口,破解难题。

  从2008年起,我们广泛收集和整理了发达国家和我国部分行业、省市开展项目绩效考评的经验做法的资料,从水利部门及所属事业单位的职能入手,分析水利事业项目的特点,解析水利事业项目的绩效内容,按照不同性质项目共同的绩效特征,结合事业支出业务类型,将水利事业项目分为管理类、监测类、规划研究类、服务支持类、工程类和其他类等六大类项目,运用运筹学原理,在逻辑框架法、专家打分法和层次分析法中选择适合的方法,对每一类项目进行逻辑框架分析,依据项目目标层次、效果、投入和产出等关键因素搭建起水利预算项目综合性指标框架,建立了不同类型项目的前期评价指标、实施和管理评价指标、成果评价指标和绩效评价指标的项目全过程考评指标体系(详见附件1)。

  在此基础上,我们选取“流域水土保持”这个具有代表性的项目进行实例验证,依据项目特性确立了 4个一级指标、9个二级指标和36个三级指标,既包含如“项目目标设置合理性、预算编制规范性、实施方案可行性、预算管理合规性、年度计划完成率、文档管理完整性”等共性指标,又包含如“年度监测计划合理性、监测成果质量保证制度化、监测目标完成率、水土保持数据库和信息管理系统更新频次、流域开发建设项目水土保持工作公告性、蓄水保土能力提高效果、人为水土流失控制推动效果”等符合水利事业工作职能和内容及具有流域特色的个性指标,同时按照层次分析法进行指标定量分析,确定权重和分值,并制定了每项指标的详细评分标准,例如“监测目标完成率”指标(3.5分),通过将监测实际完成任务和实施方案中确定的计划监测数量相比对,达到90%以上的得满分,有一项达不到的扣0.5分,一半以上措施任务量到不到70%的或有一项达不到50%的不得分,使得这项水利事业的经常性项目的绩效评价,初步实现了从定性分析到定量考核的转变,为各类别水利事业预算项目建立具体的考评指标奠定了基础、积累了经验。

  2、贴近实际、扎实推进,不断扩大绩效考评试点工作范围

  在建立水利部事业项目预算绩效考评体系的基础上,我们贴近水利事业项目实际,充分运用研究成果,逐步扩大了考评试点的项目范围。2009年,我们根据考评项目的特征和所属类别,在综合指标体系的框架内,为“引江济太”等4个不同类型的项目建立了具体的绩效考评指标体系并组织专家开展绩效考评。以淮河水利委员会承担的“治淮档案史料征集及信息资源整合系统建设”项目为例,考评组按照项目目标和投入绩效、实施和管理绩效、产出绩效、结果和效益绩效等四个考评内容通过9个二级指标30个三级指标对项目进行了综合评价,结论是:该项目按照批复的实施方案完成了规定的内容,管理规范,资金使用合理,档案资料齐全完整,成果有良好的利用价值,初步达到了项目所确定的绩效目标。但由于资金、设备等条件所限,项目对征集的资料整合程度不够,资料共享度不高,项目总体效益未能完全体现,成果利用率有待进一步提高,项目最终评分为77.8分,总体评价为合格。这个项目的考评得分改变了以往“凡考必优秀”的惯例,对被考评单位和参与考评的单位都给予了相当的震动,使得大家普遍开始回顾和审视自身预算管理和预算执行中存在的不足和问题。可以说,通过制定科学合理的绩效考评指标体系,量化考评指标,增强了绩效考评工作的科学性和客观性,促进了基层预算单位项目管理水平的提高,扎实并富有实效地推进了预算管理工作。

  3、锐意改革、稳步前进,不断把水利绩效管理工作引向深入

  2009年底,财政部下发了《关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》(财预【2009】390号文件),绩效考评工作的组织管理与过去发生了很大的变化。我们按照财政部的新要求,根据《水利部直属预算单位行政事业类绩效考评指标体系》的研究成果,继续深化完善考评程序和考评指标。针对2010年度水质监测业务项目,我部结合流域水质监测业务的具体工作职能和内容,运用逻辑框架分析法对水质监测工作的全过程管理环节进行了深入分析,确立了各环节的考评重点,在财政部项目支出绩效评价内容体系(一级、二级指标)的基础上,新设立了28个三级评价指标,既包含对各项目单位预算项目管理水平(如项目实施方案的合理性、可行性、项目预算编制规范性、组织管理规范性、项目进度管理情况、预算执行经济合理性、数据资料的完整性、验收资料的完整性、年度计划完成率)的共性指标,又包含符合流域水质监测业务特点项目特点(如项目监测成果质量保证制度化、监测结果的准确性、监测数据的及时性、监测成果促动率、监测目标完成率、采样监测成本节约率)的个性指标,建立了水质监测业务项目绩效考评指标体系。我们按照层次分析法,根据重要性和可控性相结合的原则,结合我部水质监测项目历年工作情况、有关技术规范和标准,对各个指标确定权重并进行赋分,同时编写了《2010年度水质监测业务项目绩效评价专家打分办法》,对考评专家组成、考评方法和每个指标的具体打分标准和依据进行了详尽规定,确定了项目不同工作成效和完成度评价的取值区间,并将考评指标体系和打分办法提交相关业务司局和流域机构业务部门、财务部门进行讨论、修改和完善,以此作为开展绩效考评工作的重要依据。通过细化考评指标,建立指标体系,制定打分办法(详见附件2、3),把相当一部分指标的定性评价变为了定量考核,把专家主观评价变为客观性打分,提高了考评工作的针对性和科学性,保证了绩效考评的工作效果,进一步探索了推进绩效考评工作科学化、规范化的新路子,不断把水利绩效管理工作引向深入。

  三、当前遇到的主要困难

  尽管目前的预算绩效管理工作取得了一定得成绩,但由于绩效考评是一项全新的工作,无论在财政部还是在中央、地方各部门中仍处于起步探索阶段。在总结工作成效和经验的同时,我们也发现绩效考评在基础条件、制度建设、组织实施等环节仍存在一些问题,主要表现在:

  1、绩效考评理论研究和制度建设亟待加强

  我国建立预算支出绩效考评制度的背景与西方国家不同,我国的市场经济体制和公共财政框架仍由很多需要完善之处,受长期计划经济理念的影响,各行业单位对绩效管理认识不深,理论研究不足。目前,我国绩效预算理论研究以借鉴国外经验居多,适合我国国情和水利事业的理论创新较少,相关制度和规范化程序也有待进一步完善和细化。

  2、绩效考评指标设立及体系建设有待完善

  水利预算项目既有经常性专项业务费支出,也有建设和购置类支出、房屋维修类支出、政策研究类和管理类支出,同一类支出中的不同项目也有很大的差异,很难找到一套合适的指标来覆盖所有水利预算项目。而目前运用的指标体系也存在着几种缺陷:一是侧重于合规性评价,而忽视效益性评价;二是注重支出项目本身的评价,而缺乏项目内外因素的综合评价;三是评价指标中定性考评指标多、定量考评指标少,投入考评指标多、产出考评指标少,如何寻找共性指标和个性指标的平衡,并结合行业特点,将个性指标提炼出共性特点是考评工作的难点;四是评价考评结果缺乏合理的标准值,其突出表现在水利预算项目缺乏应有的基础数据,评价结果难以和同行业同类型项目的平均水平相比较,同时水利各预算单位的具体情况不同,其差异和个性特征也导致评价标准难度进一步加大。

  3、绩效考评人员的专业素质有待提高

  绩效考评工作是一项复杂的技术工作,绩效考评的实际操作和管理,要求管理者具有很高的专业素质。而目前参与绩效考评的人员很少接受有关专业的系统培训,对相关理论知识和操作规程掌握不足,考评人员对绩效考评指标、考评目标的认知与把握也不尽相同,这些因素在一定程度上影响了绩效考评结果的客观性与真实性。

  四、下一步预算绩效管理工作的重点及有关建议

  (一)下一步预算绩效管理工作的重点

  按照《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》的指示精神,为加快水利事业发展,切实增强水利支撑保障能力,实现水资源可持续利用,要进一步加大公共财政对水利的投入:发挥政府在水利建设中的主导作用,将水利作为公共财政投入的重点领域,各级财政对水利投入的总量和增幅要有明显提高,进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重,大幅度增加中央和地方财政专项水利资金,切实加强水利投资项目和资金监督管理。这就要求水利财务工作者深入贯彻落实科学发展观,积极践行可持续发展治水思路,紧紧围绕水利中心工作,以增强水利资金保障能力为核心,以确保资金安全和提高资金使用效益为重点,以科学化精细化管理为手段,以创新体制机制为动力,坚持依法理财、科学理财,坚持统筹兼顾、保障重点,坚持开源节流、增收节支,全面加强水利财务工作,为推进民生水利新发展,实现水利事业新跨越提供有力支撑。当前,水利投入进入高峰期,管好用好政府投资,确保资金安全和项目质量是当前水利行业面临的重大课题。开展预算绩效管理工作,是贯彻国家公共财政体制改革的要求,是完善水利预算管理制度,大力推进财务科学化精细化管理的手段,是强化基础管理工作和基层财务建设,切实提高水利财务管理水平的需要。将绩效考评贯穿于项目活动全过程,科学合理设立符合水利事业发展、符合水利特点的绩效考评指标体系,建立全面的追踪问效机制,保障水利资金安全,提高资金使用效益和效率。

  围绕这一指导思想,下一步水利预算绩效管理工作的重点是:选择重点类别项目和重要的民生项目,在现有水利预算项目绩效考评指标体系基础上,整理汇总项目产出的标准基础数据,建立科学、合理、量化的评价标准,推进预算支出绩效评价客观化和定量评价的范围和程度,扩大试点范围;规范绩效管理办法,将绩效评价结果运用到改进预算管理和以后年度预算编制中;逐步完善绩效评价结果公示制度;不断推进预算管理理念的转变,重点关注预算资金的使用效果,关注公共服务的供给质量,推进以提高公共服务质量为主要内容的绩效管理工作。

  (二)有关建议

  1、建立项目预期绩效目标管理制度,完善项目考评指标体系。

  当前,项目管理工作更加注重的是项目流程管理,特别是在强力推进支付进度的背景下,项目单位最为关心的是是否按期完成支付任务,而对于项目预期成果、项目绩效目标的实现与否,重视程度不够。因此,实现预算项目的过程控制导向向结果控制导向的转变,绩效目标管理应当成为有力的重要抓手。项目预期绩效目标是设置绩效评价指标、标准和衡量项目支出绩效的重要前提。在布置年度部门预算时,管理部门应明确项目与其绩效目标的具体申报要求;在申报项目预算按照规定对所报项目进行充分论证的同时,确定科学、合理的项目预期绩效目标;加强对预期绩效目标的审核,逐步建立和健全项目预期绩效目标申报制度,提高财政资金安排与使用的有效性;在项目完成后,积极开展绩效考核,并且加大项目目标指标分值的权重,实现绩效管理与现行的部门预算管理的有机结合。

  2、强化评价结果在部门预算安排中的应用

  建议结合绩效考评结果,对被评价项目的绩效情况、完成程度和存在的问题与建议加以综合分析,研究建立评价结果在部门预算安排中的激励与约束机制,加强绩效考评结果的运用,将绩效考评结果作为安排下一年度预算的依据,逐步发挥绩效评价工作的应有作用。

  3、探索建立绩效评价指标体系和绩效预算基础资料数据库和考评专家队伍

  绩效考评首先要求建立完整的公共支出绩效评价指标体系和基础资料数据库,使项目的绩效目标能够量化和具体化,为评价各类项目的绩效提供技术支撑。因此,确立统一的项目分类办法,在此基础上按照定量与定性相结合,统一性指标与专业性指标相结合的原则,建立由各类别项目的目标和指标组成的考评指标体系,进行分类指导,分类考评,进一步细化考评目标和指标,制定具有行业特点的评价打分办法,逐步提高客观评价和量化考评的比重,提高绩效考评的可操作性。在此基础上,逐步开展统一、规范的绩效管理信息系统和绩效考评基础数据库开发工作,为考评各类项目的投入水平与支出效益及同行业同类别项目之间的横向对比分析提供技术支持。建设稳定、高效、专业的绩效考评专家队伍。


  作者:

 
主办:水利部预算执行中心