现代国库制度与传统国库制度的“碰撞”




  随着《预算法实施条例(修订草案征求意见稿)(以下简称“条例草案”)》的公开征求意见,“国库管理”这个专业术语再次引起公众关注。

  新预算法保留了“央行经理国库”的条款,但何谓经理,法律并未作过多解释。条例草案一公开征求意见,不少声音认为其架空了央行“经理国库”的职权。

  有些人坚持“央行经理国库”,多出于对库款安全的担心——总量规模高达十几万亿元的财政资金,不要被胡乱花掉或浪费掉;让央行经手国库资金,起到一个制衡的作用,似乎是更稳妥的选择。

  但有更多的专家指出,国际上没有任何一个国家规定央行经理国库,我国也没有任何一部法律规定由央行监督财政,我国正在推行的国库集中支付制度改革后,央行的主要职责是与代理商业银行进行资金清结算,监督国库的作用被较大弱化。

  财政部财政科学研究所所长刘尚希认为,十八届三中全会提出建立现代财政制度,这对推动财政工作是很好的契机,千万不能因为社会舆论和部门之间之争而使现代财政制度变成碎片化。现在之所以有纷争是因为有很多人不在这个专业领域,不太清楚我国的国库集中支付制度,让更多的人知道真相是当务之急。

  一场“财政革命”

  2001年是我国财政国库管理制度的重要“分水岭”。

  此前,被称为传统模式。财政资金的支出,需要一层层申请,再一层层往下拨付。中央财政的一级预算单位,下辖有大量基层预算单位。基层预算单位若有支出需求,需先向上级单位提出申请,经过层级繁多的汇总,最终由一级预算单位将资金需求汇总到财政部。财政部经审核后,向央行下达支付指令(因为国库主账户设在央行),央行拿到指令后,拨款给一级预算单位,再一层层往下拨付。

  当时,每个预算单位都有一个账户。国库拨款后,资金就滞留在预算单位账户中,直到有支出需求时再支出。由于存在较多的层级,财政资金何时能从上级单位下拨到下级单位也未可知,资金被挤占、截留、挪用的问题很容易发生。

  这种模式从2001年开始经历了较大的变革,并向现代国库制度迈进。当年,经国务院批准,财政部和中国人民银行共同印发《财政国库管理制度改革试点方案》。其中明确,改革之后采取两种方式支付资金。

  一种叫财政直接支付。基层预算单位提出用款申请,采用电子化方式,逐级上报一级预算单位,由其汇总提交到财政部。财政部将款直接支付拨给第三方(最终收款人),而不是付给基层预算单位。同时开出两个指令,一个是开给财政部通过招标选择的代理银行,代理银行按照指令支付资金,财政部支付其金融服务手续费;另一指令开给人民银行,因为财政部在代理银行的账户上没有钱,代理银行白天代财政部付款,这个账户的贷方发生余额,晚上要变成零余额,人民银行会根据财政部发出的指令与代理银行及时进行资金清算。这种支付方式跟传统模式相比,各级预算单位都见不到钱,见到的都是信息。

  另外一种方式叫财政授权支付。对于每个预算单位来说,日常花钱只要不超过下达的额度,都可以向代理银行直接下达支付指令,通过提现、划卡、开支票、转账等方式,要求代理银行支付款项,每日终了后与人民银行进行清算。中央财政招标确定了11家代理银行,预算单位可以选择任何一家代理银行的任何一个网点开展业务。

  国库集中支付改革,实现了资金支付的扁平化,避免了财政资金在政府层级内部慢慢渗透的过程,即财政资金统一收缴入国库主账户,支出时由代理商业银行先将资金支付给最终收款人,日终再与人民银行进行清算。

  这样,依托国库单一账户体系和现代化管理信息系统,基层预算单位每一笔支付交易信息,均可通过现代化管理信息系统自动生成,并实时传输到财政部门。财政部门掌握库款资金的收入支出进度和各预算单位实际支出情况,进而使得对一些违规行为进行监督变成可能。

  据介绍,代理商业银行代为支付一笔库款资金,大概5秒钟后,支付方、收款方的账户信息、支付金额、事由等信息就会反馈到“财政国库动态监控信息平台”上。改革后的另一好处是,财政资金由过去沉淀在预算单位账户,转变为集中在国库单一账户体系内,各项重大支出的保障能力和财政理财能力也明显增强。同时,财政资金拨付由“中转”变为“直达”,显著提高了运行效率,被外界誉为一场“财政革命”。

  经过10多年的不断推进,目前国库集中支付制度已基本实现在县级以上预算单位和有条件的乡级预算单位的全覆盖,资金支付范围涵盖一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算,成为我国财政财务管理的核心基础性制度。

  截至2014年底,中央172个部门、近1.6万个基层预算单位,地方58万多个预算单位实施了国库集中支付制度改革,建立了预算执行动态监控机制。

  2013年,国际货币基金(IMF)组织财政事务部专程来华考察我国财政国库管理制度改革情况,并给予高度评价:“中国国库集中收付制度改革大大加强了政府收支流程的整合和效率,同时也加强了对预算执行的控制和监督;中国财政国库管理在未来几年将很快达到经合组织(OECD)国家先进水平。”世界银行(WB)也将我国国库集中支付制度改革具体做法列入其案例库,向发展中国家推介。

  央行经理国库并不符合国际惯例

  实现国库集中支付最明显的一个结果就是,央行资产负债表中“政府存款”项下常年保持着3万亿元的库款额度。若在改革前,这些未实际支出的库款资金,则散布在不同预算单位的自有账户中。

  据了解,当时的改革方案是想把这些钱通过拍卖的方式再投放到市场,一是用产生的存款利息适当冲抵预算筹资成本,二是助力央行进行货币流动性管理。

  但是,由于我国情况比较复杂,一些配套改革措施没有跟上,改革并没有取得预期效果。

  事实上,国际上在这方面已有成熟的经验,即通过财政运作使得库款保持在最低平滑的额度。美国联邦财政在美联储的主账户上过夜的钱一般保持在50亿美元,英国财政在央行的主账户保持在5亿英镑,瑞典财政在央行的主账户达到了零余额。

  中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇认为,随着公共财政体制的确立,国库管理方式应做相应调整。在推进国家治理现代化过程中,建设现代国家的一般制度得有参照系,国际上通用的国库管理方式可以拿来借鉴。尽管强调有中国的国情,但不能在基本运行规律方面有大的不同。“公开透明、全面规范是尚方宝剑。与之对应的就是现代预算制度、现代国库管理制度。”

  按照国际货币基金组织的定义,现代国库不单是指国家金库,更重要的是指财政代表政府控制预算执行,保管政府资产和负债的一系列管理职能。

  国库管理体制主要分为三类,即委托国库制、独立国库制和银行存款制。在委托国库制下,国家不单独设立专门的国库管理机构,而是委托相关机构履行国库职能。在独立国库制下,国家设置专门的国库管理机构,独立负责财政资金的收纳、保管和拨付等工作。在银行存款制下,国家将财政资金作为普通存款存放于商业银行,商业银行可以按商业化营运原则自由支配使用财政资金存款。

  据专家介绍,从各国国库管理体制实践看,普遍实行委托国库制,即财政部门委托中央银行或商业银行代理财政资金的收缴、保管、拨付、政府债券的发行、兑付等业务。财政部门一般委托央行代理国库业务,美国等一些国家的地方政府财政部门也委托商业银行代理国库业务。在委托国库制外,个别国家(如芬兰)实行独立国库制,一些西方国家地方政府实行银行存款制。

  “从美洲、欧洲、亚洲等各大洲有代表性的国家关于国库管理的法律条文来看,无论实行何种财政体制,均明确规定由央行代理国库业务。”上述专家表示。

  如何理解“经理”国库?

  既然没有国际先例,那“经理”国库该如何理解?

  “经理”的含义比较抽象和笼统,是“自主决策”,是“经营管理”,还是“经办代理”,不同的人会有不同的理解。全国人大常委会法工委有关负责人和一些全国人大常委会委员曾在新预算法出台前的四审中提出,“经理”的含义比较抽象,很容易产生理解上的歧义,建议在《预算法实施条例》修改中予以明确界定。

  既然这样,那为什么新预算法中还规定“中央国库业务由中国人民银行经理?”相关专家告诉记者,主要是考虑到目前国库管理体制改革还在进行之中,有关方面对这一问题尚有不同认识,还需要在实践中进一步探索、完善,所以暂时保留中国人民银行“经理国库”的规定,待条件成熟时再做修改。

  再者,中国人民银行是国务院组成部门,在国家宏观经济管理中承担着重要职能。与国际上一些国家规定国库可以设在商业银行不同的是,我国自建国以来,一直明确规定国库只能设在中国人民银行,不能设在任何一家商业银行,同时强调预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付等国库业务由中国人民银行负责办理。

  中国人民银行国库局局长刘贵生在接受媒体采访时曾表示,经理等于办理加拒绝办理,当然也包含经营管理的涵义,经营管理主要体现在国库现金管理方面。在国库现金管理工作中,央行和财政部之间也具有分工合作与制衡的关系。

  事实上,多位专家在接受记者采访时表示,“经理”国库并不意味着央行可以对财政甚至预算单位的执行情况进行监督。

  中央财经大学政府预算管理研究所副所长肖鹏表示,从业务层面看,当时“经理”的表述是在以前分散支付模式下钱都走人民银行体系下去的背景下提出的。实行国库集中收付制度之后,预算单位的账户设在商业银行,人民银行对资金拨付的监控大大弱化。在财政直接支付和授权支付两种支付模式下,虽然财政部门通过实时动态监控可以发现问题,但是这个钱还是要拨出去的,至于拨出去后有无发生问题,后续会有审计、专员办进行检查。

  从法律层面看,中国人民银行法以及新预算法明确中国人民银行在国库业务中的职能包括收纳、划分、报解、退付等,并没有涉及对预算执行的监督,缺乏法律上的依据。若是讲法定监督职责的话,往往会有相应的程序,如人大、审计部门对财政的监督。

  另据记者了解,已经颁布的一系列有关国库管理的文件对财政部与中国人民银行的职责划分十分清晰,其中没有中国人民银行监督财政部的正式表述。

  “要说有监督权力的话,那也就是合规性的审核监督,即看所有的要件齐不齐,如果要件齐备就必须执行。就像出纳一样,报销时要看依据是否充分,依据充分就必须给报销。”中南财经政法大学财政税务学院院长陈志勇说。

  尽管如此,国库资金流向市场,会释放流动性,如何与货币政策协调?有专家直言,央行作为货币政策制定者,如果再主导国库现金管理,即负责制定存款利息,又负责存款收益,有点像同时身兼“裁判员”和“运动员”。因此财政部应该主导国库现金管理,作为市场主体来管理国库资金。

  中南财经政法大学财政系主任王金秀认为,无论从理论角度还是从国外的角度来看,“代理”要更加合乎规范。从操作层面说,对“库款的支配权属于财政”不应该有争议。财政部是代表国务院做专职理财的,专职理财肯定不只是收和支,现在还扩展到资产、负债。


  作者:李忠峰
中国财经报网

 
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