国库制度应与国库管理现代化相适应




杨志勇

中国财经报网 2012-08-11 00:39:08

现行预算法是1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过并于1995年1月1日起施行的。10多年来,财政改革进展很快。这亟需预算法以及其他相关法律法规作出相应的调整,以更好地推动公共财政改革进程。预算法修正正当其时。

已公布的预算法修正案(草案第二次审议稿),反映了财政改革的成就,总体上值得肯定。特别是,预算法修正案(草案第二次审议稿)取消了原预算法“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。这符合国库管理现代化的要求。但是,有一些人对此有误解,以为取消此项规定,就会导致财政资金缺乏监督,带来资金浪费,甚至引发腐败。

什么样的国库制度,必须与一国财政制度相适应?什么样的国库制度,还必须与国库管理现代化的理念相适应?在国库管理中,起主导作用的只能是财政部门,而非其他部门。否则,本末倒置问题很容易出现。

1992年,社会主义市场经济体制改革目标的确定,呼唤与之相适应的财政制度。1994年以来,特别是1998年以来,公共财政改革进程加快。我国公共财政基本框架已形成,现正处于进一步完善公共财政体制阶段。编制部门预算、建立国库集中收付制度、实行政府采购等等,均是公共财政制度的重要内容。财政改革旨在提高财政资金的使用效率,促进社会公平正义,推动经济稳定发展。与财政改革不相适应的制度,必然要作相应的调整。

建立国库集中收付制度,是促进我国国库管理现代化的重要举措。国库集中收付制度改革之后,预算执行管理制度发生了根本性改变。财政资金支付通过商业银行先支付、人民银行再清算的模式,大大提高了财政资金的支付效率和透明度。中央国库现金管理在保证财政资金安全和库款的正常拨付的前提下,为财政资金的增值探索了一条新路。国库集中收付制度的实施,就要求国家金库相关管理制度作对应调整。以预算法修正为契机,规范国库管理制度,无可非议。国库现金管理中应该发挥财政部门的主动作用。国库定义已发生改变。现代意义上的国库与传统意义上的国家金库不同。根据国际货币基金组织(IMF)的定义:国库不仅仅指国家金库,更重要的是指财政代表政府控制预算执行,保管政府资产和负债的一系列管理职能。控制预算执行、保管政府资产和负债,在政府组成部门中,唯有财政部门才具备此种功能,财政部门在相关事务中必须应处于绝对的主导地位。如同时有其他部门介入,势必导致职责不清,管理效率低下。为此,当前的国库管理制度必须改革。

在特定条件下,如发达国家在市场经济发展的初期,再如计划经济国家,与原始的、初级的国库管理制度相适应,中央银行经理国库有一定的合理性。但是,随着市场经济的发展,国库资金在央行保留少数余额后存入商业银行,甚至在货币市场进行短期投资,已是常事。在这样的背景下,随着国库集中收付制度的建立,再强调央行经理国库就不太合时宜。央行代理国库的定义更符合央行的实际。央行经理国库条件下,财政资金的大进大出,势必对基础货币的投放和回收造成巨大冲击,从而影响货币政策币值稳定目标,这很可能干扰货币政策的运行。例如,当财政需要大笔资金支出,而央行根据货币政策的要求需要紧缩银根,二者出现矛盾时,承担国库职能的央行只能执行预算政策,这样,央行货币政策的相对独立性就会受到严重干扰。

国库现金管理需要保证财政资金的正常拨付,需要保证财政资金的安全。财政资金正常拨付必须建立在准确的财政收支预测的基础之上。缺少准确的财政收支预测,就无法估计所能动用的国库资金规模。与央行相比,财政部近水楼台,在财政收支预测上具有绝对优势。这是财政部应该在国库管理中发挥主动作用的又一原因。现金管理是在保证政府支出不受影响的前提下,提高财政资金的使用效益。准确的财政收支预测,是国库现金管理的前提条件之一。

国库集中收付制度并不排斥财政专户。财政专户是为管理核算部分具有专门用途的资金,由政府在商业银行及其他金融机构开设的银行账户。国际上许多发达国家如美国、澳大利亚也是这么做的。财政专户的开设,有利于补充国库单一账户操作技术上的不足,对一些特定资金的收支进行妥善处理和有效监管。

财政专户更不意味着腐败。对于现实中存在的极个别问题,更应通过加强各项制度建设来解决,不应该因噎废食。当然,一部分财政专户本来就应该撤销,如一些专项支出账户。但并不是所有的财政专户都应该取消。财政专户在特定情况下是应该存在的,如社会保险基金财政专户,再如外国政府和国际金融组织提供的贷款和赠款,又如教育收费等。

从国库集中收付制度改革的那一天开始,取消央行的国库经理制就是势在必行。这不仅仅是国情因素所决定的,世界上没有任何一个国家是央行在经理国库。让经理国库管理功能回归财政部是一种较好的选择。(作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员)


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